住宅工程质量分户验收的法律性质

摘要

国家住房和城乡建设部于2009年颁布了《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》（建质[2009]291号文件，该通知要求各地进一步加强住宅工程质量管理，落实住宅工程参建各方主体质量责任，提高住宅工程质量水平。该通知明确规定，分户验收合格后，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为《住宅质量保证书》的附件，一同交给住户。为了贯彻执行这一规定，天津市城乡建设和交通委员会重新修订了此前的《天津市住宅工程质量分户验收管理规定》（建质安[2006]1064号），并于2010年4月1日将修改后的《天津市住宅工程质量分户验收规定》予以实施。住宅工程质量分户验收制度得到国家的肯定并不断进行深化，如何明确住宅工程分户验收的法律性质，不仅是国家住宅工程质量分户验收制度得以切实落实的保障，也是使房屋买受人合法权益得以切实维护的有力支撑。

分户验收制度不应仅仅是行政监管的手段，分户验收结果更应当成为平等民事主体之间要求对方承担法律责任的重要法律凭据。分户验收结论应作为房屋交付行为的生效要件。

案件回放

2009年7月份，王某与天津市富士房地产开发有限公司（以下称富士公司）签署了天津市商品房买卖合同，约定富士公司将位于天津中新生态城内芦花庄园二期的一套别墅售予王某，并于2005年5月15日前完成交付。双方在合同中同时约定了交付条件以及逾期交付商品房所应承担得违约责任。即，商品房竣工，经验收合格后方可交付；未经验收或验收不合格的，不得交付。如若逾期交付，合同继续履行，富士公司应支付王某已付款利息，并每日按商品房价款的万分之一向王某支付违约金。

   2010年5月初，富士公司如期向王某交付房屋，同时向王某出示了《天津市新建住宅商品房准许使用证》并出具了《天津市商品住宅质量保证书》、《天津市商品住宅使用说明书》、《天津市商品住宅使用说明书之芦花庄园（二期）项目补充说明》、《芦花庄园业主服务手册》。2010年7月10日，王某将其别墅进行了出租。 2010年8月初富士公司以对房屋进行维修为名，将王某的别墅进行了大规模的拆除，主要包括部分屋面瓦被揭掉，部分屋檐被拆、所有露台外墙面被拆至保温层以下，车库地面被拆至基层、车库墙面以上1.5米左右的范围被拆至基层。经现场察看，王某的别墅墙面、地面严重返潮、漏雨渗水严重。王某意识到房屋质量问题严重，遂中止了富士公司的所谓维修行为。

    由于该别墅上述严重的质量问题使房屋丧失了居住功能，承租人解除了与王某的租赁合同关系。

    王某多次与富士公司进行协商，希望富士公司考虑给予王某因其虚假验收芦花庄园二期工程以及因富士公司原因交付房屋质量不符合约定导致租赁目的落空而造成的损失。但未得到富士公司积极的回应。

    2010年10月，王某将其与富士公司的争议提交了仲裁。截至目前仲裁裁决尚未作出。

    已查证的相关事实

    1、汉沽区档案馆作为芦花庄园二期工程档案的管理机构并未收到富士公司本该在取得《天津市新建住宅商品房准许交付使用证》之前办理的芦花庄园二期工程档案。

2、根据2010年4月1日实施的《天津市住宅工程质量分户验收规定》第六条的规定：住宅工程质量分户验收合格后，建设单位方可组织单位工程竣工验收。房屋交付使用时，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为《住宅质量保证书》的附件，一同交给住户。但是，富士公司并未向王某出具《住宅工程质量分户验收表》。

3、富士公司虽然向王某出示了《天津市新建住宅商品房准许使用证》，但争议发生后经调查，天津市城乡建设和交通委员会官方网站上公示的准住证的标准名称为《天津市新建住宅商品房准许交付使用证》。而根据《天津市新建住宅商品房准许交付使用证管理规定》第四条“准许使用证由市建委统一印制、统一管理”，“核发准许使用证的项目应当向社会公告”。富士公司向王某出示的准住证与市建委公示的准住证存在非常大差异，而且未向社会公告。

4、王某别墅出现的质量问题在天津中新生态城芦花庄园二期项目中并非独此一家。

住宅商品房分户验收制度

与本案关系密切的重要问题是如何对分户验收进行定性，以及其在住宅工程项目中作为一份法律文件所应具有的作用。

分户验收制度是确保住宅工程质量，保障竣工住宅使用功能的一项重要的行政管理措施。住宅工程依据国家及地方规范要求，在对各检验批、分项、分部工程验收合格的基础上，对每一户的观感质量和使用功能质量进行的专门验收。分户验收的内容主要包括建筑尺寸偏差，门窗安装质量，地面、墙面和顶棚面层质量，防水工程质量，采暖系统安装质量，给水、排水系统安装质量，室内电气工程安装质量，结合实体工程特点，在合同中约定的分户检查内容。分户验收合格后，应在《住宅工程质量分户验收表》中出具验收结论。验收结论应由建设单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位项目总监理工程师签字确认并存档，已经预选物业公司的项目，物业公司项目负责人也应签字确认。天津市早在2006年11月就开始实施住宅商品房分户验收制度，2010年4月1日，天津市实施了新的分户验收规定，即《天津市住宅工程质量分户验收规定》。该规定与06年规定相比，最大的修改在于明确规定在房屋交付使用时，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为质量保证书的附件，一同交给住户。

住宅商品房工程项目的竣工验收

住宅工程项目的竣工验收包括两个方面，一方面是那些必须经过政府相关部门许可的项目，这些项目主要包括消防工程、人防工程、环境保护工程、规划、工程设计等，需要由政府相关主管部门进行实质审查和验收以确定其是否合格。另一方面是那些不需要获得政府许可仅要求进行备案的项目，这些项目仅要求进行形式审查，即审文件，只要文件符合获得备案的要求就给予备案，比如建设工程竣工验收备案，为获得《新建住宅商品房准许交付使用证》需要进行的备案，建设工程档案备案等等。

也就是说，对于住宅商品房工程，只有那些涉及到公共利益、公共安全的项目需要获得政府的审批，而对于分户验收涉及的内容，其验收完全是建设单位在项目管理过程中的自治行为，不需要政府部门的介入。因此，一个开发商、一个建设单位在住宅工程建设过程中是否严格履行自己质量管理责任，其所聘用的质量管理人员是否克尽职守、严格按照相关规范、设计图组织施工，能够胜任项目管理职责是确保其工程项目质量过硬、能够经得起考验的最重要环节。

住宅商品房工程项目有其特殊性，涉及到千家万户的利益，在对住宅商品房工程项目进行竣工验收之前必须首先进行分户验收，只有在分户验收合格的基础上才可以进行总的竣工验收，分户验收是竣工验收的前置必经程序。

住宅商品房分户验收表的法律性质

住宅工程质量分户验收制度是国家改革住宅工程验收制度的极为重要而英明的决策。这一制度明确划分了政府和建设单位在住宅工程项目建设管理当中的质量责任，也就是它明确了在住宅工程发生质量问题时，哪些是需要政府承担责任的，哪些责任需要由建设单位单独承担。住宅工程质量分户验收制度的施行，就是要明白无误地告诉建设单位，凡是住宅工程质量分户验收表中涉及的验收内容，是需要建设单位对住户承担完全的质量责任的！

在住宅工程项目建设和交付过程中，从大的范围讲涉及两个不同的法律关系，一是在项目建设过程中建设单位与施工、监理、勘察、设计单位之间的合同法律关系，二是在项目交付和物业管理过程中建设单位与住户、物业公司之间的合同法律关系。在这两个关系当中，建设单位均处于核心地位，是这两个法律关系在项目进行之不同阶段的承接者。在项目建设过程中，施工单位、监理单位、勘查单位、设计单位从形式上看与建设单位是平等法律关系，但实际上都依赖于建设单位支付交易对价，获得相应的工程款项，从某种意义上来说，他们都需要听命于建设单位。在项目验收时，由于我国实行五方合验制度，建设单位很容易基于自身利益的考量忽视对工程质量的管理，或是在工程管理过程中缺乏经验、玩忽职守，或是一味追求工程进度，刻意规避可能发生的向住户延期交房而导致的违约责任，从而促使其他四方与之尽快完成工程验收。而在项目交付过程中，建设单位与住户是商品房买卖合同关系，承担着向住户如约交付房屋的责任，住户是房屋的最终使用者。住户不需要听命于建设单位，其关注点集中在所收到的房子是否符合质量要求。

天津这么多年来对于住宅工程与公共安全、公共利益有关的主体结构质量问题政府监管十分到位，住宅工程领域的许可制度得到了有效执行。笔者在此不作过多评论。因此，在住宅工程项目中，笔者在此关注的焦点就是承接以上两个不同法律关系的关键法律文件《住宅工程质量分户验收表》。 见下表《住宅工程质量分户验收表》（国家住宅和城乡建设部制作）：

住宅工程质量分户验收表

    上述表格对分户验收的项目，分户验收的结论以及分户验收的责任主体有详细而明确的列明。作为一份法律文件，这份表格总体上具有两个功能，其一，从行政管理的角度，这份文件是建设单位到建设行政管理部门办理竣工备案、办理工程档案备案、办理准住证所必须具备的文件，是建设行政管理部门行使监管职责的重要手段。其二，从民商事自治的角度，这份文件在项目建设和交付及物业管理过程中具有不同的功能。首先，在项目建设阶段，这份文件是建设单位对施工单位、监理单位关于表中涉及验收内容的施工、监理工作的认可和确认，一经验收合格，建设单位需要向施工单位、监理单位按照彼此之间的合同约定支付相应的工程款项，建设单位并无权向施工单位、监理单位主张关于各项工程内容的违约责任；其次，在项目交付和物业管理阶段，这份文件是建设单位向住户关于所涉工程内容符合法律规定的承诺，是建设单位遵守诚实信用原则的重要体现。一旦在房屋使用过程中出现表中涉及内容与承诺不相符的情形，住户有权根据问题的严重程度要求建设单位承担不同的法律责任。

    这份法律文件的重要性不言而喻，分户验收是竣工验收的前置程序，分户验收没有实施或者验收不合格，不允许开发商组织竣工验收，没有竣工验收，建设单位就无法申请住宅工程有关的各项备案，而没有获得政府部门的许可或备案，住户不可能买单，也就是说，分户验收是使住宅工程项目获得社会公信力的重要而不可获缺的法律程序。由于分户验收涉及的工程内容都是属于建设单位的自治范围，而分户验收又是项目获得社会公信力的必经程序，所以现实中很多建设单位铤而走险，违背诚信原则对分户验收的内容进行虚假验收，将不符合国家强制性规范和设计文件要求的工程施工验收为合格，欺骗政府主管部门使项目获得审批通过，将不具有使用功能的工程推给住户。

 芦花庄园二期工程，单就本案涉及的别墅就是属于这种情况，建设单位富士公司如果在项目管理过程中认真负责地履行了项目管理者的职责，本着诚信原则对王某的别墅进行验收的话，这个工程的分户验收肯定是过不了关的。根据我国屋面防水工程验收规范，对于任何一项永久性建设工程而言，其最低的合理使用年限也要达到十年。然而，本案所涉别墅在其向王某交付还不到3个月的时间里，屋顶渗水现象就已经非常严重了，这还仅仅是屋面防水工程，对于地面防水，其工程质量更是难以恭维。问题出现以后，富士公司仅是想通过维修来解决问题，这对住户而言是非常不负责任的。

《天津市住宅工程质量分户验收规定》第七条规定：“工程质量监督机构要加强分户验收工作的监督检查，在监督工程竣工验收过程中，抽查住宅工程质量分户验收情况，发现问题及时监督有关方面认真整改，确保分户验收工作质量。对在分户验收中弄虚作假、降低标准或将不合格工程按合格工程验收的，依法对有关单位和责任人进行处罚，并纳入不良行为记录。”这条规定赋予了政府监管机构对分户验收质量进行抽查的权力，并对建设单位违法行为给予了对应的行政处罚措施。但是将分户验收的实施完全寄希望于政府监管部门是不现实的，政府部门需要具备多大的人力、物力才能应对那些庞杂又纷繁的验收事项！然而，对建设单位给予的行政处罚又远远低于他的违法成本。在行政监管与处罚和民事违约之间寻求必要的互补与均衡才能形成对建设单位的有效制约，也才能真正体现法律追求公平、正义的价值理念。

分户验收制度不应仅仅是行政监管的手段，分户验收结果更应当成为平等民事主体之间要求对方承担法律责任的重要法律凭据。只有这样，分户验收制度才能得到切实实施，住户的合法权益才能得到有效保障，相信这才是国家大力推行住宅工程质量分户验收制度的意义所在。

分户验收结论应作为房屋交付行为的生效要件

所以笔者认为，对于那些不具有房屋使用功能的住宅，有必要从法律角度进行定性，加大建设单位的违约成本，使其从根本上重视住宅工程质量。以本案为例，本案主要涉及分户验收中的第4项之防水工程质量。从王某提供的证据来看，富士公司交付的房屋在交付不到三个月的时间里地面、墙面、屋面出现了严重的渗漏水现象，是不具有使用功能的，虽然别墅从外面看非常时尚有观感。这样的工程在分户验收时本不应被验收为合格工程，更勿谈芦花庄园二期整个工程的竣工验收合格，因为前面我们反复强调，住宅工程分户验收不合格不得进行总体竣工验收。虽然富士公司从形式上具备了所有房屋交付应具备的条件，但这样的交付不应当被认定为合法的交付。交付作为民事行为，其有效与否必须符合《中华人民共和国民法通则》所规定的民事行为的生效要件，即，《民法通则》第五十八条规定：“下列民事行为无效：(一)　无民事行为能力人实施的；(二)　限制民事行为能力人依法不能独立实施的；(三)　一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；(四)　恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；(五)　违反法律或者社会公共利益的；(六) 以合法形式掩盖非法目的的。无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。”本案中，富士公司并未向王某出具《住宅工程质量分户验收表》，而芦花庄园二期工程档案也未向汉沽区档案馆移交，因此应当认定为富士公司未实施分户验收。富士公司制造的合格交付法律文件使作为善良交易主体的王某善意地接收了所提交的房屋，富士公司为完成交付所实施的行为显属欺诈，应当被依法认定为无效。由于是无效行为，不可能产生民事法律行为所应有的法律后果，因此不应认为富士公司已经履行了房屋交付义务，富士公司应当按照其与王某之间的商品房买卖合同关于逾期交付的约定承担违约责任。

律师提示

2010年4月1日开始实施的《天津市住宅工程分户验收规定》明确建设单位应当在房屋交付时将《住宅工程分户验收表》作为质量保证书的附件向住户提交。今后，住户应注意在接收房屋时，需要对建设单位或者开发商提交或公示的法律文件进行必要的审核和询问，有关的法律文件包括《住宅工程分户验收表》、《天津市新建住宅商品房准许交付使用证》、《天津市商品住宅质量保证书》、《天津市商品住宅使用说明书》，询问开发商关于住宅工程的竣工验收备案情况，查询准住证公告。